文 | 孙术彬 康甲

在深化国企改革、加快建设世界一流企业的战略背景下，传统法务管理模式面临职能分散、业法协同不足、价值创造能力弱化等困境，难以适应国家“穿透式监管”新要求。天津城投集团构建法务、内控、合规、风险四位一体管理的“法务中心”治理模式，通过组织重构、机制创新与科技赋能推动法律风险防控实现从“分散被动”到“集约主动”的战略转型。

本文系统梳理该模式的构建背景、创新路径、阶段成效与实践价值，以期为国有企业法治体系建设提供有益借鉴。

传统法务管理模式的局限与时代之需

伴随《中央企业合规管理办法》《国企改革三年行动方案（2023-2025）》等一系列政策文件的深入推进，依法治企已成为推动国有企业高质量发展的关键环节。特别是穿透式监管成为国资监管新范式的背景下，国有企业面临复杂多变的商业环境与政策环境，其管理模式直接关系到风险防控效能与经营稳健性。2025年，国资委进一步强调，要推动监管方式从“被动防守”向“主动控险”转变，依托智能化手段实现“全级次、全链条、全过程、全要素”穿透，这对国企法治体系建设提出了更高要求。而传统法务管理模式在实践中普遍存在以下三方面突出问题：

一是职能分散与标准不一。多数国有企业采取分散或矩阵式法务管理模式，分/子公司法务资源各自为战，导致合同审核标准差异明显、风险识别滞后、资源重复配置。此类模式虽可快速响应区域需求，却难以实现专业能力与规模效应的统一，易引发法律风险防控标准不统一。

二是业法脱节与价值弱化。法务部门多被定位于“后勤保障”角色，未能深度融入重大项目前端决策。业务部门追求效率，法务侧重风险防控，缺乏有效的“风险—收益”平衡机制，导致业法融合不足，法务的价值创造潜能未能充分释放。

三是体系分散与协同不足。法务、内控、合规、风控等多套管理体系往往独立运行，制度交叉与管理真空并存，多重管理标准重复嵌套易使企业陷入“合规疲劳”，内控重流程、法务重合法，制度冲突最终导致管理盲区和重复监管。

天津城投集团作为天津市城市基础设施建设的重要力量，业务覆盖城市建设、环境水务、轨道交通等多个板块。其资产管理公司管理大量经营性资产，面临历史遗留问题复杂、纠纷频发、法务能力不均衡等挑战。为有效破解风险管控难题，积极响应国家“主动控险”的监管导向，集团选取资管公司作为法治建设试点，于2023年启动法务中心建设，由点到面积极探索穿透式法治风险防控新路径。

法务中心穿透治理新模式

天津城投集团以资产管理公司为试点，逐步推广至集团全域，创新构建以“穿透式管理”为核心的一体化风险防控体系。通过组织重构、机制创新与科技赋能手段三方面协同推进，实现法治风险管理模式的系统性重塑。

在组织架构方面，将原法律合规部改组为“法律合规部（法务中心）”，实施“双线管理”，整合本部专职人员与各子公司兼职法务，实现对三级企业的垂直管理。这一调整不仅明确了法务中心作为“法治建设指挥部、战略护航者、合规守门人、价值赋能者”的战略定位，还通过制定《法务中心运行手册》《合同管理办法》等制度，清晰界定管控权责，实现全级次企业合同审核全覆盖和案件处理标准化，有效扭转了传统模式下“权责不清”的局面。以清单式管理厘清业务与法务的责任边界，推动业务部门由“旁观者”转变为“责任主体”。

在机制创新方面，构建重大项目依法合规实施保障机制。前端赋能，法务人员源头介入项目谈判与交易结构设计，有效夯实项目依法实施基础；中端护航，借助月度例会、合规联席会等机制，将法务工作融入业务流程，加强合同履行监督与风险动态管控；后端评估，通过建立后评价机制，运用风险提示函等手段，实现“以案促管、以案创效”的良性循环，强化闭环管理与价值延伸。通过全链条法治保障体系有效推动法治风险管理由事后处置转向事前预防、事中管控和事后提升的全流程治理，实现法律与业务同频共振、协同发展，推动法治与改革、发展、创新、治理深度融合。

在科技赋能方面，打造法律、合规、风控一体化数字平台，集成智能合同审查、诉讼风险预警等功能，依托数据驱动实现重大事项审核、合同履行与纠纷处理的全周期穿透监控。通过构建“数据驱动—风险预判—动态管控”智慧法务生态，有效打破业务数据壁垒，实现风险统一管控，贯彻国资委“依托智能化手段构建问题线索识别大模型”的穿透式监管要求。

数据驱动与价值提升

2023年在资产管理公司率先启动试点以来，经过三年多的探索实践，“法务中心”模式已逐步拓展至其他业务板块，形成了由点及面、多层推进的建设格局。在这一过程中，集团坚持“成熟一批、推广一批”的原则，逐步构建全域覆盖、全程嵌入、全链协同的法治风险防控新机制。目前，集团法务中心建设已在多方面取得突破性进展。

一是数据驱动成效显著。集团完成了各级公司“法治生态全景图”构建，实现了合同穿透式集中审核，案件标准化处置。通过法治集约化采购，外部法律服务成本大大降低，资源使用效率大幅提升。这一成效得益于集团构建的“法务、合规、内控、风控穿透式协同机制”，以数字化形式实现了对各类风险的穿透识别、动态监测与统一管控，初步建立起企业全域风险全景视图，并逐步形成了标准统一、流程规范、运行高效的一体化风险管理体系。

二是价值创造成果丰硕。法务中心启动建设以来，全集团累计处置案件500余起，涉案总金额近20亿元；通过精准施策和强力攻坚，挽回经济损失超10亿元，收回房屋8000余平方米，收回地块2000余平方米。此外，自行代理案件50余件，节约代理费用数十万元，在控降诉讼成本的同时，增强了法务团队全面处理复杂纠纷的综合能力。这些成绩是“以案促管”实践的成功例证，通过将法律案件转化为管理提升的“活教材”，持续夯实风控基础，推动组织能力迭代升级。

三是管理体系协同高效。集团逐步构建起法务、合规、内控、风控“四位一体”穿透式协同运作机制，实现不同管理体系间的流程衔接与职能融合，有效消除“合规疲劳”和重复监管问题。集团还建立“查、措、改、评、提”五字诀闭环管理机制，将分散整改提升为系统优化。通过精准溯源、共商措施、彻底整改、刚性评估、提炼推广五个环环相扣的步骤，实现从个案到制度、从经验到能力的转化，将实战经验固化为组织智慧。

四是人才队伍建设提质增效。集团通过创新构建“上挂轮训、实战嵌入、定向精带”培养体系，实现不同级次公司法务轮训交流，打通了各级次公司的“高速通道”，实现认知共振与标准同频，同时萃聚基层智慧实现价值反哺。一方面，基层法务人员通过深度参与核心业务，全面提升履职能力，实现了从“旁观者”到“操盘手”的角色转变。另一方面，中心充分发挥“赛马场”和“试金石”作用，精准识优秀人才，传递“有为者有位”的鲜明导向，为法务人才梯队建设筑基蓄力，极大地激发了法治队伍的整体活力。

城投经验对国企法治建设的启示

天津城投集团通过构建穿透式法治风险防控体系，实现了从分散防控到系统治理、从被动应对到主动赋能、从成本消耗到价值创造的根本转变，为国有企业提供了可复制、可推广的实践样本。这一探索表明，穿透式法治风险防控体系不仅是国企合规经营的“防火墙”，更是实现高质量发展的“助推器”。

实践证明，唯有将国家“穿透式监管”的政策要求内化为企业治理变革的创新实践，加强数字化转型，完善业法融合机制，才能真正实现依法治企与价值创造的有机统一，为构建世界一流企业提供更加坚实的法治保障。

关于作者

孙术彬、康甲，天津城市基础设施建设投资集团有限公司

来源｜《法人》杂志

审核｜白馗 王婧 渠洋

校对｜王茜 张雪慧 张波