文 | 刘水国 马非男

现阶段，我国经济正从高速增长转向高质量发展，对公司的治理能力提出了更高的要求，2023年新公司法顺势引入审计委员会制度。

大陆法系国家的“二元制”公司治理模式，一直是我国沿用的公司治理结构，即在董事会之外设立监事会，并与之平行。而审计委员会引入新公司法，则是在监事会不完全取消的情况下，赋予公司一个可选择的权利，同时吸收英美法系国家“一元制”治理模式高效、专业的优势，力图在董事会内部确立一个更独立、更专业、更深入运作的监督核心，实质上是对传统监督模式的一种更符合我国公司治理国情的“内部改良”。

审计委员会的历史渊源

在经济大萧条接近尾声之际，美国企业界被爆出药材公司麦克森罗宾斯的会计丑闻，证券交易委员会在报告中建议董事会成立一个代表股东的专门委员会，同时建议由非执行董事组成，负责外部审计师的选任。证券交易委员会于1972年再次提出上市公司必须设立非执行董事组成的审计委员会。纽交所于1974年率先作出强制性要求，规定所有在该所上市的公司必须设立由独立董事组成的审计委员会。这是审计委员会向机构化迈进的一个关键性步骤。21世纪初期，当美国再次爆出震惊全球的巨额财务丑闻，如安然公司、世通公司等，美国国会迅速反应，推出《萨班斯—奥克斯利法案》，审计委员会第一次被纳入法律强制要求，并对其作出极其严格的具体规定。

在我国，审计委员会是公司治理结构持续完善和公司治理体系不断与国际接轨的产物。其发展历程并非一蹴而就，而是伴随着中国国有企业改革、资本市场的发展和现代企业制度的建立而逐步演进。

青岛港 作者供图

国内贸易部1995年发布的《国内贸易部直属企业内部审计工作规定》（已失效），是我国首次在部门规章层面提及“部属集团公司应当根据需要建立在董事会领导下的审计委员会”。中国人民银行1998年印发《有效银行监管的核心原则》的通知，监管部门建议银行，要在董事会内设审计委员会。该委员会以促进董事会对其监督权的有效行使为宗旨。国务院国资委2004年发布《中央企业内部审计管理暂行办法》，首次在部门规章中对审计委员会的主要职责进行界定，同时规定国有控股公司和国有独资公司，应当依据完善公司治理结构和完备内部控制机制的要求，在董事会下设立独立的审计委员会。《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》和《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》在2015年和2017年相继发布，均规定国有企业的审计委员会由外部董事组成。

从上市公司发展来看，首次倡导性提出上市公司可以设立审计委员会，是从2002年证监会和经贸委发布的《上市公司治理准则》（已废止）开始；到2008年财政部、证监会、审计署、银监会和保监会联合发布《企业内部控制基本规范》，要求上市公司应当在董事会下设审计委员会，鼓励非上市大中型企业执行；证监会2018年发布的《上市公司治理准则》要求上市公司应当设立审计委员会；再到2023年发布的《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》，不仅对审计委员会的设立作出了强制性规定，而且对其成员提出相应任职条件。

经过一系列的探索，我国最终在2023年新公司法出台时，正式引入审计委员会，也开启将公司治理走向董事会中心主义的新篇章。

审计委员会制度落地的实践探索

（一）上市公司全面设立审计委员会

中国证监会于2025年3月28日公布了《上市公司章程指引（2025年修订）》，沪深交易所也分别于2025年4月25日发布了各个板块的《上市规则》，对上市公司审计委员会的具体职责等进行了明确规定。中国上市公司协会2025年6月6日还发布了《上市公司审计委员会工作指引》，共四章28条，对审计委员会的设立与运行、职责与职权等都作了具体明确的指引。

根据中国证监会《关于新〈公司法〉配套制度规则实施相关过渡期安排》，上市公司应当按照公司法及证监会配套制度规则等规定于2026年1月1日前，完成公司章程调整，在董事会中设审计委员会，行使公司法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。

上市公司审计委员会的法定化转型绝非形式之举，而是完善公司治理体系的核心环节。从监管规范的细化指引到实践运行的权责明晰，不仅是上市公司合规经营的必然选择，更是提升治理效能、赢得市场信任的关键路径，为企业长远发展筑牢制度根基。

（二）国企改革推动设立审计委员会

国务院国资委在2024年新公司法实施后出台了《关于深化国有企业监事会改革的实施方案》，各省国资委据此提出了明确要求：一是全面完成国有独资、全资及控股公司外派监事会取消工作；二是国有独资、全资及控股公司不再内设监事会和监事。根据改革方案，实践中，国有企业治理主要有以下几种变化：

一是取消监事会也不设立审计委员会，由内部职能部门承接原监事会职能。这种情形主要适用于国有全资公司、单一股东的公司。鉴于没有像上市公司那样明确的指引和规范，审计委员会的具体运作方式和监督效果在很大程度上都要依赖于公司自身的自主安排，考虑到决策效率，这一类型的公司大多是直接取消监事会，也不再设置审计委员会，由内部审计部门承接相关职能。这样的模式也显现出一些问题，比如，内部审计部门履职的路径不清晰；有些公司规模小，审计岗位可能就设在财务部门等，发挥监督职能可能是空谈。

二是新设审计委员会承继监事会职责，取消监事会。这种情形主要适用于央企、大型国有企业和规范的民营企业。在审计委员会人员组成上，以外部董事为主，尽力保障审计委员会的独立地位从而确保监督职能的行使。

三是审计委员会成为股东博弈的主要阵地与分歧焦点。这种模式主要存在于多个股东合资的有限责任公司，对于合资公司而言，设立审计委员会就意味着权力的重新分配，在股东各方沟通确定审计委员会事宜的实践中，主要有几个问题比较集中：

（1）审计委员会成员和董事会成员完全一致。合资公司董事会人数多为3人，在不改变原有董事会情况下，就会出现董事会所有成员都同时是审计委员会成员，很难真正发挥审计委员会的监督作用，审计委员会变成了完成任务的无奈之举，形同虚设。

（2）董事长和审计委员会主任分别由不同的股东委派或者提名。合资公司为了相互制衡，很多设置是如果董事长由一方股东委派，监事会主席就由另一方股东委派，现在要设立审计委员会，合资各方股东都不想原有的权益受影响，就经常出现董事会和审计委员会人员组成完全一样但是董事长和审计委员会主任是不同的人，如果审计委员会的职责和议事决策设计不科学，反而对公司治理有消极影响。

（3）审计委员会成员是由股东会任命还是董事会任命存在分歧。对于审计委员会成员的任命是股东会职权还是董事会职权，各方也有异议。

（4）原有董事会成员并不能有效发挥监督职能。原有董事会人员可能缺少财务、审计、法律等专业知识和丰富经验，监事会改革会导致合资的各方股东重新考虑和安排董事会成员，这同样是需要谈判和博弈的过程。

（三）其他公司推进审计委员会良莠不齐

对于没有明确监管要求和国企改革任务的其他公司，基于对审计委员会的认识和重视程度不同，总体上推进工作进展迟缓，且整体呈现出良莠不齐的态势。

审计委员会制度落地的现实障碍

尽管审计委员会在公司治理中被寄予厚望，但在实践过程中确实面临着诸多困境。

（一）权责匹配失衡

一是调查权缺位。作为董事会下设的委员会，新公司法未明确审计委员会信息知晓和收集的途径和权限，没有赋予审计委员会有强制取证的权力和手段，审计委员会工作的开展主要取决于公司管理层的配合。

二是追责机制模糊。对于审计委员会成员的勤勉义务边界不清，尚未建立完善的履职保障机制，履职风险与权力不匹配。

（二）独立性受侵蚀

一是提名仍然受实控人影响。股东会或者董事会在选任审计委员会委员时，为了确保自身决策能够顺利通过董事会表决，往往倾向于选择那些更加服从自身决策较为顺从的人员，审计委员会的独立性无疑大打折扣。

二是存在潜在利益冲突。审计委员会在某种程度上形成了董事会“自己监督自己”的局面，且审计委员会成员薪酬与公司业绩挂钩，目前又未建立完善的履职追责机制，存在潜在利益关联。

三是总体来看，独立董事的履职现状与预期目标之间还存在一定的差距。从上市公司来看，审计委员会成员由独立董事担任，但现实中部分独立董事投入时间精力不足、不够全面了解公司经营运作情况，同时又与上市公司之间存在千丝万缕的联系，甚至可能因受到大股东的控制而不能切实有效地行使职权，这样就给审计委员会行使监督职能设置了障碍，在约束董事和管理层方面无法取得理想的效果。

（三）提起股东之诉存在障碍

根据新公司法规定，审计委员会在行使监事会职权时，拥有提起代表诉讼的权力，这一权力对于保护小股东利益、对抗控股股东的压迫具有重要意义。但在实际操作中，提起股东之诉面临重重困难。

一是审计委员会可以提起诉讼的权限不明确。审计委员会是否具备对所有牵涉公司利益的案件提起诉讼的权限，还是其诉讼范围仅限于与财务审计直接相关的案件，目前没有明确的规范。

二是审计委员会提起诉讼的程序不明确。是直接承接监事会（或监事）提起诉讼的既定程序，还是审计委员会作为董事会的下设机构，诉权的行使还需要经过董事会的审议，目前没有明确的规范。

三是现有审计委员会人员的专业能力参差不齐。提起股东之诉需要遵循严格的前置条件和复杂的程序要求。审计委员会需要在满足一系列条件后，才能向法院提起诉讼，这一过程涉及大量的证据收集、法律程序遵循等工作，对于审计委员会而言，不仅需要耗费大量的时间和精力，人员的专业素质和能力更是至关重要。

审计委员会制度落地的破局建议

（一）完善法律配套

立法部门与监管机构共同推动《审计委员会履职指引》的制定，建立涵盖全流程的权利保障框架；规定审计委员会信息调取权应当包括本单位及与单位存在内外部关联关系的单位；分别明确委员履职事项的相关规范与义务；设置“安全港”条款，将“安全港”的履职行为纳入豁免责任的范畴，明晰“安全港”原则下的过错底线，减少委员履职顾忌。

（二）强化独立性保障

建立双层提名防火墙，使提名委员会完全独立于企业管理层和控股股东。提名委员会应以外部独立董事为主体，并需要经过监管部门备案审核通过，杜绝企业内部左右提名工作。推动审计委员会委员任职回避制度，关联单位或个人、近亲属以及有关联关系情形的人员不得担任委员；推动委员任期限制制度，防止出现任期过长导致的委员会独立性降低的问题。 

（三）能力建设与资源支持

建议证监会牵头，联合行业协会开展分级分类培训认证体系建设，设立财务审计、风险管理、合规审查等模块化课程，并要求委员需通过理论考核与实务模拟测试方可取得任职资格。企业每年专门列支一定的审计委员会履职专项经费，保障其可以自主聘请专业第三方机构的权利，为履职提供充分的专业支撑和资源保障。

审计委员会是公司高质量发展的“守门人”，也是提升治理效能与稳健经营的重要抓手。要想发挥实际作用，不能只停留在制度上，还需要多方面统筹发力，健全和完善相关法律法规、改进和优化公司治理结构、加强独立董事履职保障等，真正发挥监督力量，让审计委员会从一个合规符号晋级成真正的价值创造者。 

关于作者

刘水国，山东港口青岛港国际股份有限公司副总经理、法律合规部部长

马非男，山东港口青岛港国际股份有限公司法律中心法务主管

来源｜《法人》杂志

审核｜白馗 王婧 渠洋

校对｜王茜 张雪慧 张波