文｜付萌 耿梦然

今年3月4日，欧盟委员会公布《工业加速器法案》（IAA）提案，针对外国企业投资电池、电动汽车、光伏、关键原材料四大新兴战略产业，提出一系列限制性要求。法案的核心目标是强行提振“欧盟制造”，部分条款设计带有鲜明且浓重的贸易保护主义色彩，因此自酝酿以来便争议不断，引发可能抬高全球贸易壁垒的担忧和批评。中国商务部对此提出严重关切，指其构成投资壁垒和制度性歧视，将加大中国企业投资欧盟的不确定性。

当前，法案因欧盟内部存在分歧仍未敲定最终文本，但相关动向已释放出欧盟产业政策变化的信号——从市场自由主义转向更具排他性的保护主义。对在欧竞争的中国企业而言，意味着未来将在市场准入、制度合规、外部监管等方面面临更大压力。对此，中企需要采取积极灵活的防御策略，以“合规先行、磋商谈判、法律维权”的多维应对之道，努力在外部保护主义的寒风中开辟新的生存空间。

筑墙：多项条款保护主义色彩浓厚

根据欧盟委员会官网发布的新闻公报，IAA法案旨在强化欧洲产业优势，通过设置了一系列限制性条款，试图构建以“经济安全”为名的制度性围堵。

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一是公共采购层面，强化“欧盟制造”要求。法案要求在公共采购和政府补贴项目中，对铝业、水泥、钢铁、风力涡轮机、电解槽及电动汽车等战略行业引入本地化含量与低碳生产的双重标准，如电动汽车零部件的本土含量需达70％，低碳铝需达25％，并可根据需要延伸至化工等其他能源密集型行业。欧盟试图通过设定“欧盟制造”与低碳标准门槛，倒逼本土产业升级，巩固工业根基。

二是投资准入层面，划定多条限制红线。法案最具争议的部分是针对外资的定向约束条款，重点覆盖电池、电动汽车、光伏、关键原材料四大新兴战略产业。对单笔投资额超1亿欧元的重大项目附加严苛条件，若单一第三国相关领域全球产能占比超过40％，需满足外资持股比例不超过49％、强制性转移技术与知识产权、欧盟员工雇佣比例不低于50％等多项要求。这些针对单一供应来源的防御性措施，将迫使中国企业在进入欧洲市场时“分享红利”。

三是对外开放层面，构建“可信伙伴”清单。法案构建排他性“可信伙伴”体系，仅对与欧盟签订自贸协定或加入世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）的国家（如英国、加拿大、美国、日本），给予产品“等同于欧盟原产”的优惠待遇。而中国并不在该名单上，意味着中国企业在欧盟将面临不公平的竞争环境。这种基于政治因素而非产品质量的歧视性规则，带有明显的圈层化开放特征，暴露出欧盟保护主义抬头的趋势。

值得警惕的是，IAA法案并非欧盟单边保护主义的唯一手段或工具。自2025年以来，欧盟已频繁动用贸易救济调查、《外国补贴条例》《国际采购工具》等政策工具，层层限制第三国（主要是中国）产品或企业进入欧盟市场，形成全方位、系统性的贸易壁垒网络。

争议：法案“落地”前景仍存变数

这份看似加速欧洲工业发展的法案，自酝酿以来便争议不断，不仅欧盟各成员国对此意见不一，还遭到国际社会的广泛反对。

在欧盟内部，围绕法案的必要性和效果存在明显分歧。目前，支持者主要包括欧盟委员会、欧洲议会中间派力量以及法国、意大利等国政府，希望通过“欧洲优先”政策保护本土产业。但瑞典、捷克、德国、爱沙尼亚、芬兰、荷兰等多数成员国明确提出质疑与反对。德国担心严苛的保护主义政策会引发贸易摩擦，影响本国企业竞争力；爱沙尼亚、芬兰、瑞典、荷兰等六国联名致信反对，直指保护主义条款将严重削弱欧洲制造业的全球竞争力。

在国际层面，美国、英国、日本、加拿大等欧盟贸易伙伴也对相关规则表示担忧，认为在公共采购中强化“欧盟制造”、提高本地化门槛，可能推高企业成本并形成新的贸易壁垒。国际舆论对法案的批评态度更为鲜明。《日经新闻》评论指出，欧盟新版法案的保护主义色彩极其浓重；香港《南华早报》更是将其定性为颠覆欧盟数十年自由贸易理念的“政治炸弹”。

根据欧盟委员会公报，下一步，新提案将提交欧洲议会和欧盟理事会审议协商。有专家分析，这项欧盟酝酿已久、意在提升欧洲竞争力的重要法案大概率会通过，但由于成员国内部分歧较大、出于对对外贸易关系的顾虑，其最终版本的立场可能会有所软化，如本地含量的要求更灵活、适用范围有所收窄等，未来执行过程中也可能回调，因此最终“落地”情况仍面临诸多不确定性。

风险：对“中国制造”造成实质性影响

IAA法案借产业振兴之名行贸易保护之实，严重违背多边贸易规则、扰乱全球产业链供应链稳定，中企在欧洲市场可能面临更高门槛和更严限制。

一是市场准入壁垒升级，挤压中企市场份额。在IAA框架下，企业需同时满足低碳产品认证、原产地规则、信息披露等多项要求方能参与市场竞争。这种制度化筛选机制显著抬高中企进入欧盟市场的门槛，尤其是依赖“国内制造—跨境出货—欧洲分销”模式的企业将面临最直接的挤压，我国相关行业企业在欧的价格优势、市场份额将受到明显约束。

二是运营合规成本激增，战略布局亟待重构。法案提出了严格的本地化要求，如欧盟员工雇佣比例不低于50％等，这将大幅增加中国企业在欧的人力、采购和运营成本。长远来看，中企或将被迫加强本地研发或重新调整对欧市场的生产与供应链布局，改变自身的组织、投资方式和经营结构，削弱原有的规模经济优势，极大推高生产成本。

三是面临技术流失风险，长期竞争力被削弱。中国在电动汽车、动力电池、太阳能光伏等领域的全球主导地位，已成为欧盟的心头之患。面对无法通过市场竞争超越的中国企业，欧盟选择以规则重塑赛道——要求强制技术转让、许可知识产权等，迫使中企在进入欧洲市场时“分享红利”。这可能导致中国企业的核心技术和商业秘密在“技术合作”的名义下被迫转移，削弱其长期竞争力。

四是监管不确定性增加，加剧全球市场分化。法案与欧盟《外国补贴条例》《国际采购工具条例》等形成“组合拳”，将构建起一个复杂且严密的监管网络。中企需同时应对多重审查，交易时间、成本和结果的不确定性大大增加，任何疏漏都可能导致项目被叫停或处罚。与此同时，欧盟的政策取向也将助长全球贸易保护主义思潮，其贸易伙伴或将效仿筑墙设限，使中企面临更加不公平的国际市场环境。

应对：四个层面提前布局主动作为

面对欧盟日益抬头的保护主义浪潮，中国相关行业企业需要主动作为、积极应对，通过本地化经营实现合规，加强对欧磋商沟通，并在必要时利用法律武器积极维权。

双边层面，采取磋商沟通与利益绑定的“进取性”策略。一方面，构建利益共同体。与欧盟行业协会、工会、地方政府以及利益相关方保持密切沟通，阐明中国企业为当地带来的就业、技术和产业发展的积极作用，将企业的生存发展与当地经济社会利益绑定。通过构建坚实的本地利益联盟，可以在政策讨论和执行层面获得更多理解与支持，降低被政治化的风险。另一方面，参与立法协商程序。目前，法案需经欧盟成员国与欧洲议会谈判协商并最终敲定。可通过行业协会、商务部等渠道积极参与欧盟委员会的立法程序，联合欧盟当地客户、合作伙伴进行游说，强调限制中国供应链将推高欧洲通胀、延缓绿色转型等，从而争取豁免条款或缓冲期。

战略层面，以合规换取市场准入的“适应性”调整。当前，阳光电源、宁德时代等头部企业已在加速欧洲本地化经营，通过提高欧盟本土比例、加强欧洲原材料采购，以满足法案的“可持续标准”。相关企业可考虑在欧盟设立研发中心或生产基地，并积极发展本地供应商网络。对于受股比限制的项目，可主动寻求与欧盟企业成立合资公司，以规避关税和进口限制，换取政策安全与市场份额，将“强制合作”转化为互利共赢的战略联盟。正如美国市场的经验所示，以“合规身份”获得准入资格，是在规则围堵下的现实选择。此外，实现供应链多元化，建立符合欧盟标准的供应链尽职调查体系，以满足欧盟的绿色合规要求。

法律层面，善用司法救济进行维权的“防御性”应对。我国商务部已明确指出IAA法案部分条款构成制度性歧视和投资壁垒，涉嫌违反世界贸易组织（WTO）的最惠国待遇原则。相关行业企业可在充分准备证据的基础上，提请我国政府部门依据WTO争端解决机制（DSU）正式提起申诉。在欧经营的中企可依据《欧盟运行条约》（TFEU）第34条至36条（货物自由流动原则）或《欧盟基本权利宪章》（CFR）第16条（营业自由），向欧盟法院（CJEU）提起诉讼，主张该法案违反欧盟内部市场原则，维护自身程序性权利。

规则层面，积极推动“标准输出”的“前瞻式”布局。欧盟出台法案本质上是在绿色贸易领域争夺规则制定权。规则制定权的背后是技术主导权，中国企业应从被动适应规则转向主动参与规则制定，利用中国产业的先发优势和规模优势，联合产业链上下游成立国际性技术联盟，率先发布团体标准，进而上升为行业标准乃至国际标准，抢占技术定义、标准界定的先机，逐步实现从“产品输出”向“标准输出”的跃迁，将欧盟的“规则围墙”转化为自身全球化布局和标准国际化的“升级台阶”。

关于作者

付萌，法治网副总编辑、舆情中心主任

耿梦然，法治网法治舆情编辑部研究员