文 | 张科 李昊洋

财经新闻中，经常见到某公司的法定代表人因未及时偿还债务而被限制消费，而真正掌控公司的实际控制人却鲜少被认定、被限制。该现象一定程度上反映了执行实施司法实践中对于“实际控制人”在概念认识、认定标准以及救济途径等方面存在问题，导致很多单位的幕后操控者难以走到台前，大大减弱了限制高消费制度的威力。司法实践中，对能有效规制单位的法定代表人及主要负责人不存在异议，而对于影响债务履行的直接责任人员与对实际控制人的认定与限制，则存在一些难点。

厘清概念至关重要

《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（以下简称“限高规定”）第三条第二款规定“被执行人为单位的，被采取限制消费措施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施前款规定的行为······”，该条款的立法初衷在于穿透单位责任形式，将限制消费的效力延伸至真正掌控单位运营、对债务履行具有实质影响力的自然人，强化执行威慑，保障债权人合法权益，并促使被执行人主动履行义务。

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然而，司法实践中，鉴于“影响债务履行的直接责任人员”在解释上常作为兜底性概念，并与“实际控制人”概念存在交叉，缺乏进一步具有可操作性的认定标准，加之代持、协议控制等情形在实践中取证困难，导致该条款在适用中效果受限，大量单位的幕后操控者难以被纳入规制范围，极大削弱了限制高消费制度的实际效力。对此，笔者认为，亟须精准界定实际控制人概念，构建系统性的认定标准。

“控制”作为公司法及执行程序中的核心概念，其权利来源具有复合性，可源于财产权（如股权）、内部治理结构规则（如表决权配置），亦可通过协议安排或其他隐性方式实现。控制权的本质，在于对重要决策、经营管理的决定性影响。

《中华人民共和国公司法》（以下简称“公司法”）对“实际控制人”概念作出过调整。2008年公司法第二百一十六条第一款第三项规定：“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”2023年公司法第二百六十五条第一款第三项将其修正为：“实际控制人，是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”笔者认为，删除了“虽不是公司的股东”意味着“是不是股东，对认定实际控制人没有影响”，此项修改对于“实际控制人”的认定更加精准了。

不过，对于“单位”的认定，限高规定与公司法略有不同。限高规定第三条第二款中的“单位”，其外延较公司法所规范的“有限责任公司和股份有限公司”更为宽泛。此处的“单位”是一个与“自然人”相对的法律概念，泛指能够独立承担民事责任或作为法律行为主体的组织，除公司外，还包括但不限于非公司企业法人、个体工商户、社会团体等。因此，限制消费制度语境下的“实际控制人”概念不能简单地等同于公司法中的定义而直接套用。由此，导致司法实践中存在两种观点：一种是机械照搬公司法的规定，另一种是结合自有经验判定，此种情况导致部分案件出现“同案不同执”的情形。

此外，实际控制人作为单位的幕后控制者，隐蔽性较强，但限高规定未给出具有可操作性的认定标准，对于举证规则也未有明确规范，导致实践中存在或一概不认或一概认定的两种极端做法。

尽管如此，公司法关于实际控制人“通过某种安排能够实际支配公司行为”的界定原理仍具有重要的参照价值。但在限制消费的执行程序中，对“实际控制人”应作更为广义和功能性的理解。其指向的是能够通过投资关系（包括直接或间接持股、表决权委托等）、协议控制、家族亲属关系、职务便利、关键资源控制或其他安排，在事实上对单位的运营和债务履行能力产生支配性影响的自然人。其中，既涵盖显名于外的控制人，也包含隐于幕后的实质控制者，其核心在于“事实支配”状态的客观存在，而非控制形式的表面合法性或公开性。

判断控制权的要素

对实际控制人的认定，本质上是对其是否拥有并行使了“控制权”的判断。控制权的构成需满足主客观相一致的要求，即同时具备主观上的控制意图与客观上的控制能力，并最终体现为对单位行为具有支配性的影响力。

（一）主观要件：控制意图。控制意图是指主观上具有支配、引导或决定单位重大事务的意愿。这种意图通常是一种持续的状态，而非偶然的干预。司法实践中，主观意图往往难以直接证明，需通过客观行为进行推断。例如，行为人长期、频繁地介入单位的日常经营决策、财务审批、人事任免等核心事务；或其明确指示、授意单位实施规避执行、转移资产等行为；再或其对外以单位“幕后决策者”等身份自居。缺乏持续性的控制意图，仅有偶尔的建议或咨询行为，通常不足以认定为实际控制人。

（二）客观要件：控制能力。控制能力是认定实际控制人的核心与基础，是指行为人具备足以支配单位行为的客观力量。在审查时，应构建多维度、重实质的判断体系，综合考量以下因素：

第一，是否直接或间接持有单位多数表决权；是否在决策机构中拥有足以通过或否决普通决议、特别决议的表决权优势；是否享有人事、财务、经营计划、收益分配等方面的最终审批权或否决权。

第二，是否存在一致行动人协议、表决权代理协议、委托持股协议、信托协议或其他能够导致控制权实质性转移或集中的法律文件。

第三，是否掌握单位的核心经营资源，且该资源的可替代性低，以至于单位脱离其支持将难以正常运营。

第四，是否长期、稳定地对外代表单位签订重大合同、进行融资谈判、处置主要资产，并在相关场合声称或使得相对方相信其为单位实际控制人。

明晰法律救济程序

健全的法律救济程序，是限制消费措施公正适用、防止权利滥用的“安全阀”。但现行规则对申请执行人、被限高人的救济路径散见多项法律规范，对当事人以及司法实践造成一定困扰，需予以系统性梳理，明晰分层递进、透明高效的“救济路线图”。

（一）被限高人的救济路径。对于被限制消费的被执行人以及被认定为“法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人”的自然人，法律提供了相对清晰的救济渠道。

《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》第十八条规定，对被采取限制消费措施申请纠正的，参照《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第十二条规定办理，即相关主体可以向执行法院提出书面纠正申请。执行法院应在收到申请后十五日内进行审查，理由成立的，在三个工作日内纠正；理由不成立的，决定驳回。申请人对驳回决定不服的，可在收到决定书之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上一级法院应在收到复议申请后十五日内作出决定，即“先纠正、后复议”的救济模式。

（二）申请执行人的救济路径。相较之下，现行法律及司法解释对于申请执行人的救济权利规定存在模糊地带。当申请执行人认为法院应当对某相关人员采取限制消费措施而未采取，或者不当解除了已采取的措施时，其应通过何种途径寻求救济，在实践中易生争议。

从限制消费措施的法律性质分析，其属于一种间接执行措施，目的在于通过限制债务人的消费自由，增加其拒不履行的成本，从而间接督促其履行债务。作出或解除限制消费决定，属于人民法院在执行过程中实施的、直接影响当事人及相关利害关系人权利义务的一种具体执行行为。因此，对于限高规定及相关文件未专门规定申请执行人的救济途径，并非存在法律漏洞，而是因为要适用关于执行行为救济的一般性规定。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民事诉讼法”）第二百三十六条规定“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议”，申请执行人作为执行案件的当事人，其认为执行法院在适用限制消费措施上存在消极不作为或错误解除等情形，侵害了其合法权益时，有权就该执行行为提出书面异议。执行法院对异议进行审查并作出裁定后，若申请执行人对裁定不服，可依法向上一级法院申请复议。

应该说，限制消费制度对单位背后“实际控制人”的有效规制，是破解执行难、维护司法权威的关键环节之一。当前实践中出现的认定困境，根源在于概念边界模糊、认定标准缺乏可操作性以及救济程序不够明晰。为纾解此困境，笔者认为应重视以下几点：

首先，必须在理论上廓清限制消费语境下“实际控制人”的广义内涵，超越公司法的狭义界定，聚焦于“事实支配”这一核心，即对单位的人、财、物、账、章等核心要素的持续、决定性影响力。

其次，司法实践中，应构建一套主观意图和客观支配相结合、多因素综合考量的认定标准，尤其注重从表决权、决策流程、资源控制、行为外观等方面穿透形式，兼顾行为外观与事实结果。

再次，在程序保障上，需疏通救济途径。明确将申请执行人“应限未限”或“不当解除”的异议统一纳入民事诉讼法第二百三十六条执行行为异议与复议的常规救济渠道，确保各方权利得到平等保护。

最后，在将来制定强制执行法中，统一“实际控制人”的定义、要素、认定规则，确立“执行法上的功能性控制”概念，实现与破产法、证券法、税法等概念的外部衔接和互认共享，消弭因法域切割导致的认定真空。

综上，唯有通过概念厘清、标准细化与程序完善“三管齐下”，才能使限高规定第三条第二款的立法目的从纸面走向现实，真正发挥其震慑失信行为、保障债权实现的制度功能，构建一个更加公平、高效、权威的执行法治环境。

关于作者

张科，北京市第二中级人民法院执行一庭副庭长，四级高级法官

李昊洋，北京市第二中级人民法院执行一庭法官助理

来源｜《法人》杂志

审核｜白馗 王婧 渠洋

校对｜惠宁宁 张雪慧 张波