从抢救性修复到预防性保护：大运河“三名”保护的检察公益诉讼实践

最高人民检察院公益诉讼检察厅主办检察官、二级高级检察官 刘家璞；西安市人民检察院一级检察官 党盟盟；最高人民检察院公益诉讼检察厅检察官助理 付新媛

>>位于北京城市副中心的大运河森林公园 新华社记者 鞠焕宗/摄

大运河是中华民族创造的伟大水利工程，也是贯通古今的文化长廊。习近平总书记多次就大运河文化保护传承利用作出重要指示，强调“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”。大运河的价值不仅在于其河道本身，更在于它所滋养和串联起来的星罗棋布的历史文化名城、名镇、名村（以下简称“三名”）。近年来，检察机关围绕大运河沿线“三名”保护持续加大公益诉讼办案力度，坚持从单体到整体、从个案到系统、从单方到协同的保护理念，推动解决了文物本体损害、历史风貌破坏、非遗传承弱化、活化利用不足等一批突出问题。但从办案实践分析，一些地方对大运河“三名”保护仍不同程度存在“重抢救、轻预防”的倾向，亟须以检察公益诉讼推动由末端修复转向源头防控。

“重抢救、轻预防”现象值得重视

大运河“三名”保护中的“重抢救、轻预防”现象集中体现为保护工作重心偏向事后修复，不仅增加修复难度、提高治理成本，而且不利于文化遗产的真实性、完整性和延续性保护。造成这种现象的原因主要包括：

普查认定不够全面，部分文化遗存长期未纳入保护范围。预防性保护的前提是及时发现、准确识别并依法及时纳入保护范围。现实中，一些地方对大运河沿线文化遗产存在普查不细、登记不全、认定不及时等问题。部分见证运河漕运、商贸往来和地方生活史的石碑、古桥、古建筑构件、码头遗迹、历史街巷，散落于校园、街巷、村落和河埠周边，长期处于“有遗存、无身份，有价值、无监管”的状态，极易因自然侵蚀、人为损坏或建设施工造成不可逆损害。办案中发现，一些原本“沉睡”的文物线索，是通过群众举报、网络反映、专项摸排才进入监管视野，基础普查和动态认定仍是当前保护工作的薄弱环节。对尚未认定、保护责任不清的文化遗存而言，等到损害发生后再“抢救”，往往已经错过最佳保护时机。

隐患排查不够深入，日常监管存在碎片化问题。大运河“三名”保护是涉及遗产本体、历史风貌、周边环境、消防安全、日常使用以及管理机制等多重要素的综合性系统工程。保护对象不仅包括有形遗存本身，同时涵盖与之密切相关的空间格局、环境氛围等；保护目标也不仅限于对物质形态的保存，更在于维护遗产真实性、完整性及其所承载的历史文化价值的持续传承。但从办案情况分析，部分地方对文物、历史街区虽有名义上的保护措施，但风险排查、动态监测和日常巡查仍然欠缺。比如，有的古桥、古宅、古街区年久失修，出现主体开裂、构件朽坏、屋面渗漏甚至局部坍塌；有的保护区内私搭乱建、垃圾堆放、线路老化、消防设施缺失等问题长期存在，既损害历史风貌，也存在严重安全隐患。有的地方重视文物本体修复，忽视周边环境整治和风貌控制；有的地方开展过集中整治，但缺乏后续常态监管，导致问题反复发生。

非遗及文化空间保护不足，活态传承面临现实困难。保护大运河，既要守住古桥、古闸、古镇、古村等有形遗产，也要延续与之相伴生的民俗活动、传统技艺、非遗项目和文化空间。然而，一些地方在“三名”保护中仍较多关注“看得见的建筑”，对“活着的文化”重视不够。部分与运河文化密切相关的非遗项目面临传承人断层、展示空间不足、品牌保护不够、市场支撑乏力等现实困难；部分承载地方记忆的传统民俗活动长期停办，文化生态逐步萎缩。与文物本体受损不同，非遗传承一旦中断、文化空间一旦消失，很难通过事后补救恢复原有状态。因此，开展预防性保护不能只停留在房屋修缮、街巷整治层面，还应延伸到传统技艺传承、民俗活动延续、文化空间维护等方面。

活化利用衔接不足，尚未形成保护与发展的良性循环。通过梳理办案情况发现，有的地方在检察机关的监督推动下完成了修缮整治，但对于修缮后的活化利用问题并未同步解决。部分古建修复后长期闲置，缺少展示、教育、公共服务等功能植入；部分历史街区环境改善后，并未形成与其文化价值相匹配的利用模式；部分非遗项目仅获得短期扶持，仍缺乏稳定的传承平台和转化场景。前述问题说明文化遗产保护仍停留在抢救性修复层面，尚未真正实现有效利用和活态传承。事实上，合理利用并不是对保护的削弱，恰恰是增强文化遗产生命力、提升社会认同度、形成长效管护机制的重要路径。保护与利用脱节，既会削弱文化遗产融入现代生活的能力，也会影响后续保护的可持续性。

检察公益诉讼的功能在于前移保护关口

不同于一般公益保护对象，文化遗产的损害后果具有显著的不可逆性。古桥下沉、古宅坍塌、历史风貌被侵蚀、非遗传承链条断裂，均难以通过后续修复恢复原状。正因如此，检察公益诉讼在大运河保护中的功能在于通过法律监督激活行政履职、推动事前预防、促进系统保护。

检察公益诉讼具有鲜明的预防性功能，能够推动文化遗产保护由事后修复转向事前保护。2025年3月1日起施行的新修订文物保护法第九十九条增设检察公益诉讼条款，并增加“存在严重损害风险”的情形，明确赋予检察机关针对重大风险状态实施法律监督的制度空间。2025年10月24日，十四届全国人大常委会第十八次会议首次审议的检察公益诉讼法草案第四条规定了“保护优先、注重预防”的原则，从基本原则层面确认了预防性保护的制度导向。大运河沿线“三名”保护所面临的风险，更多体现为长期失修失管、消防隐患积累、周边建设失序、历史风貌遭受渐进性侵蚀、使用行为不当等风险状态。在此背景下，通过检察公益诉讼督促、激活行政机关依法履职，能够在风险尚未转化为现实损害之前促使其采取排险、整改和防控措施，从而有效阻断损害发生链条。由此可见，检察公益诉讼在大运河“三名”保护中的制度价值，首先就在于其能够在风险隐患阶段介入，前移保护关口，为预防性保护提供坚实的法治保障。

检察公益诉讼是协同之诉，能够推动文化遗产保护由分散监管走向协同保护。经过数十年的发展，检察公益诉讼制度呈现出在党的领导下各部门各方面协同履职的鲜明特点，更加有利于凝聚公益保护合力，构建协同高效的公益保护体系。大运河作为线性文化遗产，具有跨区域延展、遗产类型复合、保护要素多元、治理链条较长等显著特征。检察公益诉讼的制度优势在于以法律监督为纽带，将原本分散于不同部门、不同层级之间的法定职责重新整合到公共利益保护框架之中。通过诉前检察建议、磋商督促、公开听证、跟进监督以及必要时提起诉讼，检察机关能够推动多部门在问题研判、责任分工、整改落实和长效管理上形成联动。

检察公益诉讼具有治理属性，能够实现由个案监督推动长效治理。检察公益诉讼不仅是单纯的司法办案活动，更是融入国家治理大局、通过司法手段助力提升治理效能的重要途径和方式。大运河“三名”保护中呈现的许多问题，具有明显的类型化特征，如资源底数不清、监管台账缺失、巡查机制落实不到位、保护与利用脱节等，单靠个案修复难以根治。检察公益诉讼的价值在于通过“个案监督-类案治理-机制完善”的递进路径，将具体案件中暴露的监管漏洞转化为制度修复契机，推动建立风险预警、日常巡查、协同执法和闭环整改等长效机制。相较于一般个案监督，检察机关更强调以案件为抓手嵌入治理过程，实现文化遗产保护从应急性、碎片化处置向常态化、制度化治理转型。

当然，在具体实践中，检察机关也应准确把握检察监督与行政履职的边界。文化遗产保护的主体责任在行政机关和属地政府，检察机关发挥的是法律监督的作用，重点在于督促依法履职、推动责任落实，而不是替代专业管理和日常行政。只有把监督定位把握准，才能更好发挥检察公益诉讼在文化遗产保护中的制度效能。

以制度完善推动预防性保护落地见效

破解大运河“三名”保护中的“重抢救、轻预防”问题，不能仅依赖履职办案推动，更要通过制度供给把预防性保护落到日常、落到前端、落到责任链条上。

以普查认定为基础，解决“底数不清”问题。预防性保护，首先要摸清家底。应进一步健全大运河沿线文化遗产常态化普查、动态认定和分类建档机制，特别是加强对尚未定级但具有历史、艺术、科学价值遗存的调查摸排，及时将古桥、古宅、石碑、码头遗迹、传统街巷以及体现历史风貌的环境要素纳入保护视野。对群众举报、媒体披露、网络反映的线索，应建立快速核查、及时认定、依法处置机制，防止“沉睡文物”长期失管。与此同时，同步厘清属地责任、行业责任、直接管理责任，避免出现“谁都该管、谁都没管”的情况。检察公益诉讼可以围绕普查认定缺位、责任不明、长期失管等问题，督促相关部门补齐基础性短板。

以风险防控为重点，推动治理从事后修复转为事前预防。文化遗产保护的关键，不仅在于发现问题后及时修缮，更在于通过前端防控减少损害发生。应推动建立覆盖文物本体、周边环境、历史风貌、消防安全、建设控制地带的综合性风险防控机制，对重点文物、历史街区、古桥古闸、传统村落实行定期巡查、风险评估、隐患分级和台账管理，形成“发现-交办-整改-复查”的工作闭环。尤其要看到，大运河保护不是“单点式”保护，而是整体性保护。保护对象不仅包括一栋房、一座桥，还包括其依存环境、历史肌理和文化空间。因此，风险防控不能只盯本体修复，还要统筹环境整治、风貌管控和使用管理。检察机关在办案中形成的“修复本体+整治环境+规范管理”综合治理模式，值得进一步固化为制度安排。

以协同履职为支撑，破解多头管理和碎片治理难题。大运河沿线“三名”保护涉及住房和城乡建设、文物保护、文化旅游、自然资源、城市管理、消防救援以及属地政府等多个部门，具有明显的跨部门、跨层级特点。现实中，一些问题久拖不决主要在于责任边界不清、衔接不畅、协同不足。要真正把预防性保护落到实处，必须健全部门间线索互通、信息共享、联合巡查、会商研判和整改反馈机制，推动形成既各司其职又协同联动的治理格局。对大运河这类线性文化遗产，还应更加注重区域协同。上下游、左右岸、不同区段，在保护重点、开发方式和管理模式上存在差异，单个点位、单个区段的问题往往难以单独解决。检察机关可以发挥一体化办案优势，围绕共性问题推动跨区域联动监督和专项治理，促进从局部整治向整体保护转变。

以合理利用为延伸，持续增强文化遗产生命力。预防性保护要在坚持保护优先的前提下，积极探索依法、适度、可持续的利用机制。从已经取得实效的案例分析，在检察监督推动下，部分地方将修缮后的古建用于文化展馆、廉政教育基地、公共文化服务空间，或恢复传统民俗活动、建设非遗展示平台，既盘活了文化资源，也增强了群众对保护工作的认同感和参与度。因此，应进一步完善大运河“三名”保护中的活化利用机制。对具备条件的古建遗存、历史街区和传统村落，可以结合公共文化服务、研学教育、社区功能、非遗展示等需求，探索符合其历史价值和空间特征的利用方式；对非遗项目则应在传承人培养、展示传播、品牌保护、产业转化等方面建立更有针对性的支持机制。需要强调的是，活化利用必须以不损害文化遗产真实性、完整性和延续性为前提，既要防止“修旧如新”“拆真建假”等保护性破坏，也要防止脱离遗产属性的过度商业化开发。只有把保护、传承、利用更好统一起来，才能形成“保护-传承-利用-再保护”的良性循环。

用法治方式守护大运河文脉绵延不断

大运河“三名”保护中的“重抢救、轻预防”现象，表面看是工作重心偏后，根子上则是源头治理、日常监管和系统保护机制不够健全。文化遗产保护的特殊性在于，很多损害一旦发生，便难以完全修复；很多价值一旦流失，便难以重新生成。也正因此，把保护关口前移，不只是治理方式的优化，更是法治要求的体现。

从近年来的办案实践看，检察公益诉讼正在从发现问题、督促整改进一步走向推动机制完善、促进系统治理。无论是督促开展普查认定、修复受损文物、整治历史风貌，还是推动完善非遗传承、盘活闲置古建、促进部门协同，检察机关都在以公益保护为纽带，把分散的责任、资源和共识连接起来，把那些原本容易被忽视、被拖延、被碎片化处理的问题，纳入持续、规范的法治轨道。

大运河是流动的遗产，也是活着的文化。守护大运河千年文脉，不能总在问题发生后再去“打补丁”，而应在风险尚未扩大时就及时发现、尽早介入、源头防控。面向未来，应进一步发挥检察公益诉讼在风险识别、督促履职、协同治理、机制构建中的独特功能，推动抢救性保护、预防性保护、系统性保护同向发力，让更多文化遗存免于损毁，让更多历史风貌得以延续，让更多非遗项目真正传下去、活起来，在法治的保障下不断焕发新的生命力。